战场，并不一定都是硝烟弥漫，与敌人“正面迎战”，也存在着在看似公允规范的机制下，进行着不为人知的残酷“暗战”。

政府采购招标正是这样一个“战场”，混迹多年后，陈升（化名）在两年前选择了离开。

财政部87号令剑指政府采购乱象——告别“0元”中标。法制日报《法治周末》 资料图

据财政部统计数据显示，2015年，全国政府采购规模为21070.5亿元，首次突破了两万亿元。但与此同时，政府采购实践中，质次价高、恶性竞争、效率低下等问题也饱受社会诟病，采购招标的公平公正性也受到一定程度的质疑。

对此，2017年7月18日，财政部对外公布了新的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称《办法》），提出了一系列针对性措施，包括采购人经市场调查和价格测算后，可以在预算内合理设定最高限价；不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣等。《办法》将于今年10月1日起施行。

在北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水看来，真正解决政府采购招标中暗藏的种种问题，光靠制度约束显然远远不够，逐步加大政府采购的公开透明力度，形成部门、企业乃至全民监管之势应是重中之重。

新规：压缩回扣空间

一套普通的工作制服需要多少钱？在政府采购的市场里，价格可能会颠覆很多人的常识。

2014年，湖北省黄石市药监局被曝用49万元预算采购150套制服，有媒体报道，其平均每套制服3266元的价格明显高于《食品药品监督管理人员制式服装及标志式样标准》等规定的国家标准。

中国科学院空间科学与应用研究所采购一条“惠普128M内存条”的价格为6247元；深圳宝安区花31万元买了3棵树来搞绿化……近年来被媒体曝出的一系列有悖于市场正常价格的“天价”政府采购事件在不断刺激着民众敏感的神经。

尽管事件发生后，相关单位大多给出了相对“合理”的解释，但政府采购的公平公正性依然饱受质疑。

此前，中国社会科学院发布的《法治蓝皮书》中也曾表示，在部分地方政府采购办公用品中，有近80%的商品高于市场价格。

作为规范政府采购货物和服务招标投标活动的基础性部门规章，此次《办法》是对财政部2004年颁布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的修订。

针对被民众诟病多年的天价采购，《办法》中特别增设了采购人根据市场调查和价格测算后，可以在采购预算额度内合理设定最高限价。

庄德水对法治周末记者表示，此前一些政府天价采购案例的背后，很多情况下都涉及到采购人吃回扣的问题，用高价购买次品，从中收受贿赂或私吞差价。

这样的例子比比皆是，比如，此前曝光的云南省某医院用220多万元采购了一台市场售价160多万元的医疗器械，最终包括医院院长在内的多人因从采购中“吃回扣”被判受贿罪；湖南省邵阳县斥资1500万元为全县中小学生采购10万套课桌椅，采购来的却全是“残次品”……

“在合理范围内设定采购的最高限价，可以在一定程度上压缩和遏制政府招标中吃回扣的空间。”庄德水说。

此前有观点认为，《办法》中仅设定最高限价，没有设定最低限价可能存在一定漏洞。因为在实际中也出现过一些公司为了中标，将价格压到最低，甚至用低于成本的价格来竞标，在这种完全没有利润空间的情况下，最终只得以次充好，提供伪劣产品。

尽管认同这种说法，但庄德水认为，从当前实际情况来看，政府采购中标除了有价格因素外，还要综合考量资质、效率等多重因素，并非一味压缩价格者就可以中标，因此对最低价进行限制的紧迫性远不如最高限价的规定。

“暗战”首先拼的是人脉

为推进政府采购放管服改革，降低制度性交易成本，此次《意见》进一步强化保障了供应商的合法权益，通过要求采购代理机构一般不得要求投标人提供样品；资格预审文件应当免费提供；采购单位应按期退还投标保证金等规定，降低了供应商参与投标的经济成本和时间成本。

“这些新规对投标方来说肯定是有利好的，但却不是他们最看重的。”作为一名曾经混迹在政府采购招标圈内的资深人士，陈升说如果能够最终拿到政府采购项目，很多企业甚至愿意付出更高的成本去争取。

据资料显示，我国正式建立政府采购制度、设立专门的政府采购机构是在1998年，当年政府采购额就达到了31亿元。

陈升正式“入行”是在2001年，算得上是参与政府采购招标的“元老”人物。入行后他才发现，“原来什么都是可以进行招投标的”，不论是路政、保障房这类实体工程项目，还是医疗、教育、后勤物资等方面，都有招投标的身影。

这其实符合政府设立采购机制意图有效利用社会资源的初衷，但很快陈升就发现，“抓住”政府采购背后的“权力之手”才是“精髓”所在。

陈升第一次真正参与政府采购工作是在山东一家地产公司任职期间，当时他已经听说过公司老板在当地是个“有背景”的人，此前为公司“拿下”了很多项目。

那次和老板跑的是一个外省市的项目，前期还找到了一个中间人，搭上了项目里一个能“说得上话”的官员，“上贡”（行贿）数额也还算到位。

但到了当地，陈升一行才得到内部消息，负责项目的另一位“大人物”已经有了属意人选。比自己牵线的官员运作力更强，身在异地，短期内又无法搭上这位“大人物”，综合衡量下，陈升的老板果断选择了退出。

“我们前期钱都花了，为什么不再试一试？”陈升对老板的行为很不解。“招标首先拼的是 人脉 ，从根上我们就输了。”当时的陈升还不太能理解老板的这句话，但此后多年的从业经历令他对此有了越来越深的体会。

后来陈升打听过，那项工程最终被通过直接“定向派标”的形式交给了当地的一家企业，而这种做法也是政府招投标中常见的手法之一。

隐藏在正规流程下的陪标

“定向派标”，顾名思义，就是在招投标过程中通过“量身定制”直接让想中标的企业中标。政府采购招标最基本的要求就是公开公正，但这种所谓的定向操作其实就隐藏在“明面”上。

一份要求极为严格的招标公告会让人们感觉是出于对招标项目品质保证的要求，必须选出最优的投标方；但在业内人士眼中，要求的条件越是严格苛刻，就越有可能达成“排他”的目的。

比如，一个地方政府的项目招标，除了正常要求企业具有相应资质外，如果还要求投标企业必须拥有某一领域的专利或曾经参与过某项具体工程的建设，那么全部符合条件的可投标企业范围基本就已被限定，这时就要注意这个标很可能已经被“预定”了。

“有时候招标书上的一个具体要求，甚至是把 或 换成 和 这样的一字之差，就能起到把其他投标单位顺利剔除的目的。”陈升告诉法治周末记者，这种“一个萝卜一个坑”的招标方式也被业内形象地称为“萝卜招标”。

在陈升刚进入招投标领域的初期，类似这种“萝卜招标”的现象还不太常见，因为那时政府采购制度才刚刚建立，监管机制等相对松散，用陈升的话说，那时还不用“藏着掖着”，基本处在一种企业互拼“人脉”的“明战”时代。

陈升就曾经在参与一个市级项目时被相关领导好心“劝告”，“项目承接方已经确定，都开始实际工作了，这只是个流程，别白费力气了”。

这种情况在2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》正式施行后逐渐好转，这部专门性法规的出台也标志着我国政府采购制度开始在法治化的框架内逐步发展。

2006年3月14日，十届全国人大四次会议表决通过了“十一五”规划纲要的决议，对于政府采购制度发展来说，这又是极其重要的一步。因为“十一五”规划中明确提出，要形成以财政部门为主体的预算编制体系，以政府集中采购机构为主体的预算执行体系，以人大为主体的监督体系。

政府采购开始建立并不断完善“管采分离”的体制，意图使制度更加透明。据统计资料显示，“十一五”期间，仅中央国家机关集中采购就节约资金108.56亿元，资金平均节约率达14.34%。

“招投标的所有过程都涉及到人，有人就有可操作的空间。”陈升坦言，随着政府采购制度的不断完善，采购招标中的内幕交易确实不像最初那样明目张胆，但上有政策、下有对策的“暗战”依然层出不穷。

随着相关政策不断强化对采购方设置投标人资格要求的限制，为关系户“量身定做”的难度也越来越大，但有时一场在外界看来合规合法的招标会，也很可能只是在走一场结果早已“内定”的过场而已。

陈升就亲自参与过这样的招标会，参与竞标的并不是所谓的“对手”，而是前期早已沟通好的“朋友”。最终的结果也是毫无悬念地由陈升公司提交的各方面都很优异的标书中标，其他几家提供的标书在价格、周期等方面都或多或少地存在着不足。

前期通过和“内线”的私下交易，陈升的公司已经大致了解了具体的标底，在依照标底制作标书的同时，他们还找来了另外4家公司进行“陪标”。

“ 陪标 也叫 串标 ，说白了就是几家私下已提前约定好的公司在一起走个过场，让流程看上去公平正规。”陈升介绍，这种情况多出现在招标人采用邀请招标的方式下，这种方式甲方不通过网络、媒体等途径公开招标信息，而是由相关部门各自推荐，直接通知符合要求的乙方来参与项目投标。根据规定，邀请招标必须向3个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书，如果招标方已经有了意向单位，为了能够确定中标，有时甚至会让拟定中标单位来选择陪标成员。

此外，在一些采购招标会中，几个相互约定的投标人之间通过一致抬高或压低投标报价进行“串标”，也能起到限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关人中标的效果。

在早期，陪标企业的标书多数情况下直接由中标单位来统一制作，但此举被查的风险较大，因此，后期很多陪标单位开始自行制作标书，只不过要在标书中故意作出一些不失真实性的缺点，确保不会中标。

陪标就是走个过场，那么究竟会有多少企业甘愿花时间、冒风险去做这件事？

“这可不是在赔本赚吆喝，甚至已经成为一些公司的生存之道。”陈升接触过一些公司，他们自身很难拿到项目，因此就专门依附在一些大公司身上，替他们陪标，不但可以得到好处费，之后还能通过承接这些公司的其他项目来获利。

为了防止被查出关联性，公司一般不会在短期内选择固定的陪标单位，有些单位甚至成立了“陪标库”，成员间会达成诸如轮流陪标等“共识”。

根治：信息公开是关键

作为隐藏在规范流程下的“暗战”，串标陪标是政府采购中最难控制，也最常见的一类行为。2017年3月，江西省赣州市公安局就通报该市警方侦破了两起公路工程领域串标案，共抓获主要涉案人员12人，工程标的总价达5亿多元，涉嫌参与串通投标企业多达106家。

此次《办法》也意图通过制度完善对串标加大监管力度。

除了专门列举了不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制；不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出等六类投标无效的串标情形外，针对容易出现问题的邀请招标方式，《办法》也明确要求采购方备选的符合资格条件的供应商总数不得少于拟随机抽取供应商总数的两倍，且随机抽取时应有不少于两名采购工作人员在场监督，并形成书面记录存档。

在陈升看来，这些规定具有一定的针对性，也必然能在一定程度上遏制这类违规行为的发生，但要想彻底杜绝，短期内恐难实现。

前段时间热播的反腐大戏《人民的名义》中有不少对政府招标采购领域腐败的描写，但作为亲历人的陈升明白，现实远比剧本更“残酷”。

招标方在现场临时要求投标方追加资料；内线提前告知的标底不准确；中标机会很大的项目却遭遇连续废标，最终花落别家……陈升也无数次成为过战场上的输家。

“采购招标领域涉及各方群体较多且利益巨大，因此，在各国范围内都是反腐败的一个难点。”庄德水认为，不断完善制度建设有助于遏制腐败行为的发生，但如果政府采购招标不能真正做到信息全面公开的话，各类暗箱操作依然无法避免。

中国社科院国家法治指数研究中心与中国社科院法学所法治指数创新工程项目组在2016年年底发布了我国首个《政府采购透明度评估报告（2016）》。结果显示，有包括陕西省铜川市、辽宁省阜新市在内的12个地级市政府在采购信息透明度各项指标考核中全部为零分，而在评估报告发布后，交白卷的一些地方也以“零回应”的方式应对质疑。

“政府采购招标既有制度本身的不完善、监督不到位等问题，也有外部市场环境、企业信用体系不健全的影响，需要综合治理。”庄德水强调，公开公正是政府采购最基本的要求，只有招标采购每一个流程都做到信息公开才能让民众充分行使知情权和监督权，共同净化招标采购领域的环境。

当前不少高校开始通过高校网上竞价采购平台等来采购物资，学校不仅可以在线上采购平台发布采购招标公告，同时可以明晰地看到其他高校采购类似产品的成交价格和中标单位信息。

庄德水认为，公共采购网络化的发展能降低成本，并更直观地做到信息明示、公开透明，减少了人为操作的空间，可以作为今后政府采购招标的发展方向。